suite de l article :legitime defense collective en droit international

Publié le par amine mouheb

partie 2/3 legitime defense collective en droit international
II  Le maintien du contrôle du Conseil de sécurité ?

 

 

 

            Le droit de légitime défense est une exception à l'interdiction générale du recours à la force. L’expression „droit naturel“ utilisé par l'article 51  peut nous paraître indiquer qu'il s'agit d'un droit pouvant être invoqué sous les conditions plus souples du droit international coutumier. Cela pourrait être interprétée comme impliquant que la mise en oeuvre de ce droit serait éventuellement en mesure d'échapper au contrôle de l'organe central du système de la sécurité collective – le Conseil de Sécurité des Nations Unies.

 

Mais la Charte des Nations Unies prévoit aussi une  condition: de „porter à la connaissance du Conseil de sécurité“ les mesures prises et le pouvoir du Conseil de sécurité de prendre lui- même les mesures nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité dans cette situation.

 

La conception élargie de la légitime défense induit une inquiétude quant à la relation entre l'exercice de la légitime défense et l'assurance de la sécurité collective par le Conseil de sécurité. Il se pose la question fondamentale du rôle de l'organe que la Charte désigne comme principalement responsable pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale quant au contrôle de l'exercice de la légitime défense.

 

Pour répondre a cette question, il convient  d'analyser tout d'abord la différenciation à faire entre deux types d'actions, l'une nécessitant l'autorisation préalable par le Conseil et l'autre – la légitime défense - pas (I), avant de se tourner vers la subordination de l'exercice de la légitime défense collective au Conseil de sécurité (II).

 

 

A. L'absence de contrôle a priori du Conseil de sécurité

 

 

Il est un fait notoire que  le Conseil de sécurité a le devoir global principal en matière de paix et de sécurité internationale et par conséquence le monopole de décision sur l'usage de la force dans les relation internationales.

 

Afin de mettre en oeuvre cette tache ambitieuse, cet organe est habilité à avoir recours aux organismes régionaux. Il peut ainsi les utiliser pour l'application des mesures qu'il a lui-même adopté dans l'exercice de ses propres compétences, dans le but général de maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationale. Mais il peut  également les autoriser à prendre des mesures coercitives adoptés à leur propre initiative. La Charte a ainsi prévue une certaine forme d’autonomie aux organismes régionaux, qui peuvent exceptionnellement recourir à la force.

 

Toutefois, cette autonomie reste conditionné par l'autorisation du Conseil de sécurité. Le rôle du Conseil dans cette décentralisation de la coercition est décisif - l'emploi de la force est rigoureusement contrôlé et dans le cas de l'existence d'un veto, le mécanisme est bloqué.

 

A partir de la fin de la guerre froide, il y a de plus en plus des exemples de ces types d'actions. Différents organismes, comme par exemple la CEDEAO en Sierre Leone, Cote d'Ivoire et Libéria (2003) ou la Communauté européenne et l'OTAN en Ex-yougoslavie étaient autorisés à mettre en oeuvre certaines décisions du Conseil de sécurité.

 

Cela pouvait provoquer des confusions quant à la nature des quelques organisations conçues comme organisations de légitime défense collective, mais aussi utilisé parfois comme les ”organismes régionaux” au sens du chapitre VIII, et quant a la différenciation de deux types d’action qu’ils peuvent mener. Il ne s'agit ici pas uniquement d'une question théorique, l'impact pratique étant le degré de contrôle par le Conseil de sécurité - la nécessité ou pas d'une autorisation préalable du Conseil de sécurité pour l'usage de la force.

 

Tout d'abord, il faut essayer de répondre à la question si les organisations qui se basent sur le droit de légitime défense collective, au sens de l'article 51, telle comme l'OTAN ou l’ancien Pacte de Varsovie peuvent être qualifiées d'organismes régionaux au sens du chapitre VIII. Si on ne pouvait pas le qualifier comme telles, le Conseil ne pourrait les utiliser conformément a l'article 53 de la Charte.

 

L'article 51 prévoit, en fait, l'exceptionnel recours a la force en cas d'agression, tandis que les articles 52 a 54 (Chapitre VIII), prévoient l'existence des accords ou organismes régionaux qui peuvent être utilisées pour l'exécution des mesures du Conseil de sécurité.

 

D’après Ugo Villani, cette différence peut être compris comme une différence objective plutôt que subjective. Ces deux normes ne concernent  pas forcément deux types d'organisations différentes - l'une les organisations de défense et l'autre les organisations régionales. La distinction principale a faire entre les deux sont les situations qu'elles prévoient: l'article 51 la réponse a une agression armée, et les articles suivantes le règlement des différends et la délégation des pouvoirs de la part du Conseil.

 

Ca signifie au final que même les organisations qui se basent formellement sur le droit de légitime défense collective au sens de l'article 51 de la Charte peuvent exercer des fonctions coercitives en vertu de l'article 53. De même qu'une organisation formellement constituée au sens du chapitre VIII agisse, en cas d'agression armée, en légitime défense collective, en vertu de l'article 51. Les travaux préparatoires confirment cela – l'inclusion de l'article 51 a été une tentative des régionalistes existant a cette époque de se soustraire partiellement de la tutelle du Conseil de sécurité, au moins dans le cas d'agression armée.

 

La pratique récente offre des nombreux exemples d'emploi de l'OTAN, organisation constituée formellement comme organisation de défense collective en vertu de l'article 51, dans des actions coercitives, décidés ou autorisée par le CS.

Mais même si dans leur forme les deux types d'actions peuvent être similaires, puisque l'action coercitive peut impliquer aussi l'emploi de la force armée, elles différent dans leur fondement.

 

Pour revenir aux conséquences pratiques de cette différenciation, force est de constater que pour certaines actions il existe la nécessité d'une autorisation pour les entreprendre. Cette nécessité ne dépend toutefois pas de la nature de l'organisation, mais de la situation objective, relative a l'existence d'une agression armée.

 

Ainsi, comme on vient de le voir, sous condition de l'existence d'une telle situation, un ou plusieurs états peuvent faire usage de force en invoquant la légitime défense individuelle ou collective. Cela étant, la légitime défense n'est pas soumise a une autorisation préalable du Conseil et n'est pas conditionné par l'absence d'un éventuel blocage par le veto d'un des ses membres.  

Il reste néanmoins de voir s’il y a une subordination a posteriori de l’exercice de la légitime défense collective.

 

 

B. La subordination a posteriori au Conseil de sécurité

 

L'obligation d’informer le CS

 

La légitime défense peut être qualifié d'un „soupape de sécurité“ permettant à un État d'agir en riposte à une agression armée sans obligation d'attendre que le Conseil de sécurité lui donne le feu vert. Cela parait tout à fait logique en considérant la situation d’urgence qu’elle présente. Selon Quoc Dinh, l'exigence d'une autorisation préalable lui enlèverait tout raison d'être.

 

Toutefois, ça ne veut pas dire que les États ont les mains libres quant à l’emploi de la force dans les relations internationales. L'usage de la force au titre de la légitime défense reste une exception, et le Conseil de sécurité garde sa responsabilité principale pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale. La première décision sur le recours à la force défensive est, certes, réservée à l'État victime. Mais l'exercice de ce droit est ensuite explicitement limité par le contrôle du Conseil de sécurité.

 

L'article 51  prévoit que les mesures prises doivent être immédiatement communiqués au Conseil de sécurité. Le Conseil de sécurité peut ainsi être mieux informé pour se prononcer sur la question ou pour adopter des mesures nécessaires dans le but de maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationale.

 

Cela nous montre bien que le droit de légitime défense est de nature subsidiaire restant toujours sous le contrôle du Conseil, même si au départ il n’y a pas besoin d’obtenir une autorisation de celui-ci. Il s'agit d'un phénomène reflétant la logique du droit interne ou on essaie aussi de concilier l'usage de la force par les particuliers et la responsabilité de l'autorité publique de les protéger.

 

Il existe toutefois d'autres courants doctrinaux qui ne voient pas dans cette obligation une vraie limite à l'exercice de la légitime défense. Il est estimé d’une part qu’il s’agit la d’une simple question procédurale et non d’une condition sine qua non pour l'exercice de la légitime défense[2]. D’autre part, l'absence de l'information du Conseil de sécurité semblerait pouvoir  être justifié par le caractère ”naturel” de la légitime défense la libérant de cette obligation, qui est avant tout, conventionnelle. En invoquant la légitime défense en vertu du droit coutumier, il serait ainsi possible de se détacher des conditions posées à leur exercice dans l'article 51.

 

La Cour Internationale de Justice estime aussi dans l'affaire Nicaragua que l'obligation de porter a la connaissance du CS ne fait pas partie du droit international coutumier. Mais elle affirme ensuite implicitement que dans le cas ou l'usage de la force est gouvernée par la Charte, la communication au Conseil de sécurité qu’un état agisse en légitime défense est une évidence essentielle que l’état a effectivement mené l’action au ce titre. Cette obligation de communication présente alors la justification de l’usage de la force et donc une condition important et à l'exercice de la légitime défense.[3]

 

Quoi qu'il en soi, cette question n'a pas vraiment d'intérêt pratique s'agissant de la légitime défense collective, étant donné que les états prétendant d'agir au ce titre respectent cette obligation.  

En outre, plusieurs traités de sécurité collective réaffirment explicitement  cette obligation en exigeant des États parties de faire rapport au Conseil de sécurité, l’exemple le plus significatif étant l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord.

 

Il convient juste de préciser que ce rapport intervient après que les mesures aient été prises au titre de la légitime défense – a posteriori - et que selon les dispositions de l'arrêt Nicaragua de 1986, en cas de légitime défense collective, chaque État employant les mesures de légitime défense doit le faire. Il ne suffit pas que l'État qui est la victime directe communique au Conseil de sécurité le message sur l'agression armée subi et les contre-mesures prises en tant que légitime défense individuelle. L'état qui agisse en invoquant la légitime défense collective doit envoyer un rapport séparé. Un tel rapport est particulièrement nécessaire dans le cas ou cet État est le seul à agir, sans que l'État victime ait pris des contre-mesures.

 

Jusqu' à quand? - Mesures nécessaires

 

Comme déjà dit, au regard de l’urgence et gravité de la situation, il est compréhensible de laisser l'initiative de recours à la force à l'état victime d'agression ou  les états qui lui viennent a l'aide en légitime défense collective.

 

Néanmoins, des que le Conseil de sécurité comme organe principalement responsable pour la sécurité collective, ait pris des mesures qu'il juge appropriés, il parait qu'il n'y a plus lieu a l'usage d'une quelconque mesure unilatérale, même pas au titre de la légitime défense. L'exercice de la légitime défense est ainsi conçue comme ayant un caractère provisoire résultant de son caractère subsidiaire. Elle reste soumise au contrôle du Conseil de sécurité qui pourra par la suite dessaisir l'Etat en situation de légitime défense.

 

 Certains auteurs estiment pourtant qu’en interprétant attentivement l'article 51 on abouti a la conclusion que celui-ci n'implique pas que la légitime défense disparaisse lorsque le Conseil a pris les "mesures nécessaires", mais qu’elles peuvent uniquement limiter son exercice de la légitime défense, affecter les modalités de son exercice.

 

Même si c’est vrai  par exemple dans le cas ou le Conseil adopte une mesure imposant un embargo aux parties au conflit, ça parait toutefois une thèse qui manque de s'inscrire dans la logique même de la Charte de Nations Unies et le système de sécurité collective qu'elle a établie dans le chapitre VII, dont la légitime défense fait par ailleurs partie intégrante. Certaines résolutions soutiennent aussi l'idée que cette hiérarchie doit être compris comme mettant fin au droit de légitime défense. C’est par ailleurs l’article 51 qui nous indique clairement ”jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales”.

 

Quoi qu’il en soit, concernant concrètement la légitime défense collective, c'est avant tout le traité constituant l'OTAN, qui ne laisse aucune doute sur la primauté de la Charte et du Conseil de sécurité. L'article 5  fait ainsi explicitement référence a l'article 51 de la Charte et engage les membres a mettre fin a l'emploi de la force armée pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord quand le Conseil de sécurité aura lui-même pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationale et l'article 7 réaffirme la responsabilité primordiale du Conseil de sécurité en matière de sécurité collective.

 

C’est, encore une fois, une logique analogue à la légitime défense en droit interne. L'institution en question permet de régir une situation exceptionnelle, pendant laquelle la force publique se révèle incapable de réagir. Lorsque les autorités publiques assurent la protection des citoyens, la violence privée, par définition limitée et provisoire, doit prendre fin.

 

On suive le même raisonnement au niveau international : quand le Conseil a pris les mesures nécessaires, en encadrant l'usage collectif de la force, la riposte militaire ne peut plus être considérée comme nécessaire dans les circonstances de l'espèce. La raison d'être de la légitime défense semble cesser d'exister et avec lui aussi la légalité de la poursuite des ripostes au ce titre.

 

Il se pose toutefois la question qu'est-ce qu'on peut qualifier comme “mesures nécessaires“? A partir du quel moment une mesure du Conseil peut être jugée nécessaire et, par conséquence, apte a produire le ”dessaisissement” de l'état-membre au profit du Conseil?

 

Il y'a une vaste gamme de mesures disponibles au Conseil de sécurité. C'est a lui de décider quelles mesures sont à prendre en vue des circonstances d'espèce.  D'après Dinstein, le Conseil de sécurité peut (i) avaliser rétroactivement l'exercice de la légitime défense; (ii) imposer un cessez-le-feu général ; (iii) demander un recul des forces aux lignes d'origine; (iv) insister sur la cessation de l'action unilatérale de l'État défendeur, ne le suppléant des mesures de la sécurité collective; ou (v) décider que l'Etat prétendument agitant en légitime défense est en fait l'agresseur.

 

D’après une position doctrinale existante il est acceptable qu'un État poursuive la riposte dans le cas d'une paralyse du Conseil, faute du consensus des cinq ”Grandes”. Il suffirait  en revanche que le Conseil prenne une quelconque décision contraignante, soit qu'il établisse un cessez-le-feu, un recul des armes forcées ou simplement identifie la partie agresseur et le victime, pour que chaque État devrait se conformer à ces décisions en terminant le cas échéant l’action de la légitime défense.

 

Nous pouvons toutefois redouter la logique de cette position. Est-ce qu'on peut vraiment exiger d’un État de cesser de se défendre dans le cas ou le Conseil, par exemple, appelle les états à résoudre leur conflit par le règlement  pacifique des différends, sans qu’il prenne d’autres mesures, si l’état adverse poursuive l’attaque? Obliger un état de cesser à se défendre sans de lui avoir offert une alternative correspondante reviendrait à le vouer à l’échec.

 

Les synonymes des mots ”légitime” et ”défense” sont les expressions ”juste/compréhensible” et ”protection”. Il parait tout a fait compréhensible et acceptable de voir les états employer la force défensive dans le cas ou ils ne peuvent pas se mettre sous la protection du Conseil de sécurité. Par contre, le jour où le Conseil de sécurité aura pris des mesures effectives en vue de faire face à ces obligations, la cessation de l'emploi de la force deviendra justifiable.

 

Ainsi, dans la résolution 661 de 1990, le Conseil de sécurité tout en décidant d’adopter des sanctions importantes contre l’Irak, a décidé que ”aucune des dispositions da la résolution n’interdira de prêter assistance au Gouvernement légitime du Koweït”. Il avait lui-même de cette manière implicitement reconnue que les sanctions économiques n’étaient pas suffisantes de rétablir la sécurité.

 

C'est justement la confiance limitée dans l'efficacité du système de sécurité collective, après que son futurs membres avaient eu introduit un droit de veto, que la plupart des autres états ont plaidés pour l'instauration d'un droit de recourir a la force dans l'attente d'une réaction collective efficace ou en l'absence d'une telle réaction. La légitime défense est apparue comme une garantie sécuritaire.

 

Pour revenir à l'analogie faite au droit interne, il ne faut pas oublier que ce qui diffère sur celui-ci est que la l'individu peut en principe compter sur la force publique qui est partout et suffisamment organisé pour assurer sa protection. Dans l'ordre international, par contre, les états doivent malheureusement toujours compter principalement sur eux-mêmes dans l'assurance de leur défense. Les nombreux pactes de défense marquent par ailleurs cet échec de centralisation de l'emploi de la force.

 

En fin de compte, quand on prend en compte les insuffisances du système de sécurité collective, le contrôle du Conseil sur l’exercice de la légitime défense, qui est prévue par la Charte, se relativise. Lorsqu'il est paralysé, il fait place à une grande marge de manœuvre des États agissant en légitime défense, qui peut dans ce cas-la devenir même un état permanent. Mais si grâce a des reformes internes ou changements politiques l'organisme international se trouve un jour a la hauteur de sa mission, il lui suffira d'appliquer les dispositions de la Charte pour retrouver son monopole d'usage de la force.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Amine Mouheb                               

Adrijana Hanušić                                                                                                        6 mai 2009

Alice Pirlot

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Publié dans droit international

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